Em manifestação enviada ao Supremo Tribunal Federal (STF) o procurador-geral da República, Augusto Aras, propôs à Corte fixar balizas e diretrizes para o conhecimento de arguições de descumprimento de preceito fundamental (ADPFs), instrumento que existe desde 1999 e que se destina a proteger preceitos constitucionais lesados ou ameaçados por atos do Poder Público. O parecer foi oferecido na ADI 2.231, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), no ano 2000, contra a Lei 9.882/1999, que dispõe sobre a ADPF. A manifestação foi enviada na segunda-feira (30).
Segundo Augusto Aras, a ADPF tem sido paulatinamente ampliada quanto ao seu raio de atuação, o que os números demonstram. De 1999 até 2011, mais da metade das arguições ajuizadas não era sequer conhecida pelo Supremo. Nos últimos seis anos (à exceção de 2018), constata-se o progressivo acionamento do STF pela via da ADPF: enquanto em 2014 apenas 15 arguições haviam sido ajuizadas, em 2019 esse número saltou para 82. “A exceção, em poucos anos, convolou-se em regra”, afirma o PGR ao fomentar reflexão sobre o tema.
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A lei estipula critérios para o cabimento de uma ADPF: ameaça ou afronta a preceito fundamental, ato estatal capaz de gerar tal ameaça ou afronta e subsidiariedade. No entanto, como aponta Augusto Aras na manifestação, tais critérios não estão bem definidos, a exemplo do que venha a ser um preceito fundamental, que não é especificado na Constituição. O PGR propõe que o conceito de preceito fundamental se restrinja a um “núcleo duro” bem delimitado na Carta: os princípios fundamentais (título I); os direitos e garantias fundamentais (sobretudo, no título II, mas previstos ao longo de todo o texto constitucional, além de tratados internacionais com envergadura de emenda à Constituição); as cláusulas pétreas (art. 60, § 4º); e os princípios sensíveis (art. 34, VII).
“Infere-se que o rol apresentado é amplo o suficiente para não restringir a jurisdição constitucional ao ponto de debilitá-la. Por outro lado, a fixação apriorística do que pode ser tido como preceito fundamental é medida que presta obséquio à segurança jurídica”, afirma o procurador-geral.
O segundo ponto é a identificação do que seja um “ato do Poder Público” a ser questionado. A ADPF abrange atos normativos, administrativos e jurisdicionais, um conjunto tão amplo que, para Augusto Aras, requer balizas razoáveis para o uso racional do instrumento. O PGR argumenta que não deve bastar que o ato do Poder Público exista e seja válido. É preciso também que tenha eficácia – que já produza efeitos por si só, independentemente de eventos posteriores. “Atos ineficazes simplesmente não induzem interesse de agir. Ou seja, para a impugnação do objeto pela via da ADPF, convém exigir-se mínima eficácia do ato do Poder Público”, afirma Aras.
Subsidiariedade - Por fim, o PGR analisa o critério da subsidiariedade, expresso na lei de 1999 da seguinte forma: “Não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”. Segundo Augusto Aras, a subsidiariedade deve ser compreendida em duas dimensões: formal (processual) e material (ou substantiva).
Do ponto de vista da subsidiariedade formal, segundo o procurador-geral, é preciso que inexistam outros meios de sanar a alegada lesão à Constituição – como recursos ou ações judiciais, inclusive nas instâncias inferiores da Justiça – para que caiba uma ADPF. “Não se pode usar a ADPF, a pretexto de lesão a preceito fundamental, para atalhar recursos próprios ou ações ordinárias e submeter a controvérsia diretamente ao Supremo Tribunal Federal”, escreve Aras. “Existindo medida judicial eficaz ao amparo do preceito fundamental, descabe o ajuizamento da ADPF, que há de ser mantida como 'ultima ratio'. Cuida-se de ação que promove o fechamento e a completude do sistema, sendo desaconselhável que venha a ser banalizada quando houver outros meios eficientes, nos quais a constitucionalidade de atos do Poder Público, por opção constitucional, sujeita-se ao controle difuso.”
Quanto à subsidiariedade material, o PGR defende que se verifique a relevância do pedido, que tem de transcender os interesses das partes envolvidas no caso concreto. “Por expressa dicção legal, a subsidiariedade material ou substantiva requer um juízo de relevância a ser exercido sobre a pretensão deduzida, de modo a aquilatar a sua importância política, econômica, social ou jurídica, à semelhança do quanto exigido pelo Código de Processo Civil no que concerne ao reconhecimento da repercussão geral para conhecimento do recurso extraordinário”, afirma Augusto Aras.
Ainda no que se refere à subsidiariedade material, é preciso que a ADPF traga uma controvérsia constitucional – e que ela possa ser resolvida pelo Judiciário. Conforme sustenta o procurador-geral, há controvérsias que se resolvem em local diverso da jurisdição constitucional, como as questões 'interna corporis', normas regimentais do Parlamento e atos políticos infensos ao controle judicial. “Embora seja dado ao Judiciário extirpar inconstitucionalidades, não o é substituir-se aos juízos próprios do Executivo ou do Legislativo, arvorando-se na formulação de políticas públicas ou no estabelecimento de normas gerais e abstratas. A subsidiariedade material implica, portanto, também a prudente autocontenção do Supremo Tribunal Federal para atuação na via da ADPF”, afirma o PGR.
